El régimen jurídico de la tierra en México no puede entenderse sólo desde la óptica de la propiedad privada. El artículo 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos diseñó un sistema complejo en el que la Nación conserva el dominio originario sobre tierras, aguas y recursos estratégicos, al tiempo que reconoce y protege la propiedad social de ejidos y comunidades. Ese diseño constitucional se complementa con la Ley Agraria, que es su ley reglamentaria en materia agraria, así como con diversos ordenamientos sectoriales que inciden directamente en la vida de los núcleos agrarios, particularmente cuando en sus territorios existen recursos minerales, hidrocarburos, infraestructura eléctrica o intereses públicos relacionados con el aprovechamiento del subsuelo y la ocupación superficial.
En esa lógica, el análisis agrario contemporáneo exige una visión integral. Ya no basta estudiar la organización interna del ejido o de la comunidad; también debe examinarse cómo operan los derechos humanos, los derechos de los pueblos indígenas y tribales, la consulta previa, la intervención de la Procuraduría Agraria, la competencia de los tribunales agrarios y los mecanismos de negociación y contraprestación que prevén las leyes energéticas. Además, es indispensable distinguir entre el derecho positivo vigente y las referencias históricas o normativas que han sido sustituidas. Por ello, en este ensayo se parte del texto vigente de la Constitución, la Ley Agraria, la Ley del Sector Hidrocarburos, la Ley del Sector Eléctrico, la Ley de Minería y el Convenio 169 de la OIT.
El propósito del presente trabajo es entender la protección que el artículo 27 constitucional blinda y reconoce a los núcleos agrarios, ejidos y comunidades; explicar qué son los derechos humanos en el contexto agrario y cómo se manifiestan en los núcleos agrarios; precisar la tutela especial que el Convenio 169 de la OIT otorga a los pueblos indígenas y tribales; y analizar los beneficios y derechos que los núcleos agrarios pueden hacer valer frente a proyectos de hidrocarburos, minería e infraestructura eléctrica. La idea central es demostrar que la propiedad social en México no es una situación de resolución política histórico, sino que aunque sus orígenes fueron la rápida colonización de nuestra república mexicana, así como encontrar el balance político para bajar la presión social relacionada con el reparto agrario, también es cierto que es una institución vigente, protegida constitucionalmente y atravesada por un conjunto de garantías sustantivas y procedimentales.
El artículo 27 constitucional blinda y reconoce a los núcleos agrarios, ejidos y comunidades
Mtro. Jorge L. Bernal
1. Protección que el artículo 27 constitucional otorga a los ejidos y comunidades
El primer gran blindaje jurídico de los ejidos y comunidades se encuentra en la fracción VII del artículo 27 constitucional. Dicha disposición reconoce expresamente la personalidad jurídica de los núcleos de población ejidales y comunales, y protege su propiedad sobre la tierra, tanto para el asentamiento humano como para las actividades productivas. No se trata de una declaración simbólica: significa que el ejido y la comunidad son sujetos colectivos de derecho, con capacidad para tener patrimonio, deliberar en asamblea, administrar su territorio y defender judicialmente sus bienes. La Constitución, además, ordena que la ley proteja la integridad de las tierras de los grupos indígenas y regule el aprovechamiento de tierras, bosques y aguas de uso común, con respeto a la vida comunitaria y a la voluntad de ejidatarios y comuneros para elegir la forma de explotación que más les convenga (CPEUM, art. 27, fr. VII).
Esa protección constitucional tiene varias consecuencias concretas. Primero, la asamblea general es reconocida como órgano supremo del núcleo agrario, mientras que el comisariado ejidal o de bienes comunales funciona como órgano de representación y ejecución. Segundo, la Constitución permite que ejidatarios y comuneros se asocien entre sí, con el Estado o con terceros, y otorguen el uso de sus tierras en los términos que fije la ley. Tercero, para el caso de las parcelas ejidales, la propia Norma Fundamental prevé procedimientos para la adopción del dominio pleno, pero exige que ello se haga bajo las condiciones y requisitos legales. En otras palabras, el artículo 27 no inmoviliza a la propiedad social, pero sí la somete a un régimen de tutela reforzada y de decisión colectiva. El mensaje constitucional es claro: la tierra social puede aprovecharse productivamente, asociarse e incluso transformarse en ciertos supuestos, pero no puede tratarse como si fuera simple propiedad privada desvinculada de su función social y comunitaria.
La Ley Agraria desarrolla ese mandato. Su artículo 1 establece que es reglamentaria del artículo 27 constitucional en materia agraria; el artículo 9 reconoce que los ejidos tienen personalidad jurídica y patrimonio propio, y el artículo 10 dispone que operan conforme a su reglamento interno. A su vez, el artículo 23 define las materias de competencia exclusiva de la asamblea, incluyendo la formulación del reglamento interno, la delimitación y destino de las tierras, la autorización para dominio pleno y la aprobación de contratos sobre uso o disfrute de tierras de uso común. En el caso de las comunidades, los artículos 98 y 99 señalan que su reconocimiento produce como efectos la personalidad jurídica del núcleo y la protección especial de las tierras comunales, las cuales son inalienables, imprescriptibles e inembargables, salvo supuestos legales específicos. En suma, el artículo 27 constitucional protege a los núcleos agrarios no sólo como propietarios, sino como organizaciones colectivas dotadas de autonomía interna y función social (Ley Agraria, arts. 1, 9, 10, 23, 98 y 99).
2. Derechos humanos en los ejidos y comunidades: concepto y ejemplos
Los derechos humanos en materia agraria no constituyen una categoría separada del resto del sistema constitucional; son la proyección de los derechos fundamentales al interior de los núcleos agrarios y frente a la actuación de autoridades o particulares que inciden en su territorio. El artículo 1 constitucional dispone que todas las personas gozan de los derechos humanos reconocidos en la Constitución y en los tratados internacionales, y obliga a todas las autoridades a promover, respetar, proteger y garantizar esos derechos bajo los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad. Esto significa que el ejidatario, el comunero, el posesionario, el avecindado y la propia colectividad agraria no pierden sus derechos fundamentales por estar dentro de un régimen de propiedad social; por el contrario, éstos deben interpretarse con la protección más amplia (CPEUM, art. 1).
En los ejidos y comunidades, los derechos humanos se expresan de manera muy concreta. Un primer ejemplo es el derecho de propiedad en su dimensión social: no sólo se tutela la parcela o el solar, sino también la integridad del patrimonio colectivo del núcleo. Otro ejemplo es el derecho de acceso a la justicia, pues los sujetos agrarios pueden acudir a los tribunales agrarios para defender posesión, tierras, nulidades de asamblea, sucesiones agrarias o controversias sobre derechos parcelarios. También se manifiesta el derecho a la igualdad y no discriminación, por ejemplo cuando las mujeres ejidatarias deben participar en igualdad en la asamblea, acceder a derechos agrarios y ser electas para cargos del comisariado. A ello se suma el derecho al debido proceso en procedimientos expropiatorios, asamblearios o jurisdiccionales; el derecho a un medio ambiente sano cuando proyectos extractivos afectan el territorio; y el derecho a la alimentación, al agua y a la vivienda cuando el uso del suelo compromete la subsistencia de la comunidad.
La CNDH recuerda que los derechos humanos son prerrogativas inherentes a la dignidad humana y que son interrelacionados, interdependientes e indivisibles. Esa noción es muy útil en el ámbito agrario porque explica que un conflicto sobre tierras rara vez es solamente patrimonial. Una afectación a tierras de uso común puede comprometer simultáneamente el derecho al trabajo, al ambiente sano, a la alimentación, a la identidad cultural y a la libre determinación comunitaria. Por ello, hablar de derechos humanos en ejidos y comunidades implica reconocer, por ejemplo, el derecho de una comunidad indígena a conservar su hábitat; el derecho de los ejidatarios a recibir información clara y completa antes de celebrar contratos con empresas; el derecho de las mujeres agrarias a no ser excluidas de la titularidad y de la toma de decisiones; y el derecho de los integrantes del núcleo a que las autoridades registrales, administrativas y jurisdiccionales actúen con legalidad y sin arbitrariedad.
3. Protección otorgada a los pueblos indígenas y tribales por el Convenio 169 de la OIT
El Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo constituye uno de los instrumentos internacionales más relevantes para la defensa de pueblos indígenas y tribales. Su eje central no es la asimilación, sino el reconocimiento de que dichos pueblos tienen derecho a conservar sus instituciones, culturas, formas de vida y prioridades de desarrollo. Desde su artículo 1 delimita su ámbito de aplicación a pueblos tribales y pueblos indígenas en países independientes; el artículo 2 obliga a los gobiernos a desarrollar acciones coordinadas para proteger sus derechos y garantizar el respeto a su integridad; y el artículo 4 autoriza la adopción de medidas especiales para salvaguardar personas, instituciones, bienes, trabajo, culturas y medio ambiente. En términos sustantivos, el Convenio impone a los Estados un deber reforzado de protección, no una simple política pública optativa.
Uno de los núcleos normativos más importantes del Convenio está en los artículos 6 y 7. El artículo 6 obliga a consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y a través de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente. Además, exige que puedan participar libremente, al menos en la misma medida que otros sectores de la población, en la adopción de decisiones que les conciernan. El artículo 7 les reconoce el derecho a decidir sus propias prioridades en el proceso de desarrollo y a participar en la formulación, aplicación y evaluación de planes y programas que les afecten. Es decir, el Convenio no reduce la consulta a una mera formalidad informativa; la concibe como un mecanismo de participación real, de buena fe y orientado a alcanzar acuerdos.
Los artículos 13 a 19, por su parte, vinculan directamente tierra, territorio y supervivencia cultural. El Convenio ordena que los gobiernos respeten la importancia especial que para las culturas y valores espirituales de los pueblos reviste su relación con las tierras o territorios que ocupan o utilizan; exige reconocer derechos de propiedad y posesión sobre las tierras que tradicionalmente ocupan; proteger su derecho a usar tierras no exclusivamente ocupadas pero a las que hayan tenido acceso tradicional; y establecer procedimientos adecuados para resolver las reivindicaciones territoriales. Asimismo, cuando el Estado conserve la propiedad de minerales o recursos del subsuelo, deberá establecer procedimientos para consultar a los pueblos interesados, a fin de determinar si los intereses de esos pueblos serían perjudicados antes de autorizar programas de prospección o explotación; y, en su caso, deberán participar en los beneficios y percibir indemnización por daños. Para el contexto mexicano, este bloque normativo es decisivo porque conecta directamente con minería, hidrocarburos, energía y afectación de tierras ejidales y comunales.
4. Beneficios para los núcleos agrarios en la Ley del Sector Hidrocarburos
La legislación vigente en hidrocarburos reconoce que la exploración, extracción y transporte por ducto pueden requerir uso, goce o afectación de terrenos ejidales y comunales, pero no deja a los núcleos agrarios en estado de indefensión. La Ley del Sector Hidrocarburos, publicada el 18 de marzo de 2025, prevé que la contraprestación, los términos y las condiciones para el uso o afectación de los terrenos deben negociarse y acordarse entre los titulares de la tierra y las personas asignatarias, contratistas o permisionarias. El beneficio principal, entonces, es que la afectación no puede imponerse de manera automática por simple interés empresarial: debe existir una negociación sobre la modalidad jurídica, la contraprestación y las condiciones del proyecto (Ley del Sector Hidrocarburos, art. 132).
Esa ley además establece ventajas concretas para los núcleos agrarios. Primero, la contraprestación debe cubrir no sólo el uso, goce o adquisición de los terrenos, sino también las afectaciones a bienes o derechos distintos de la tierra, así como daños y perjuicios previsibles. Segundo, el valor comercial debe tomarse en cuenta al momento de la negociación, y en proyectos de extracción la contraprestación debe evaluarse a lo largo del tiempo. Tercero, los pagos pueden cubrirse en efectivo o incluir proyectos de desarrollo en beneficio de la comunidad o localidad. Cuarto, los contratos deben constar por escrito, contener derechos y obligaciones de las partes y mecanismos de solución de controversias, y no pueden incorporar cláusulas de confidencialidad respecto de montos y condiciones. Quinto, cuando se trate de terrenos sujetos a la Ley Agraria, el ejido, los ejidatarios, las comunidades y los comuneros pueden solicitar asesoría y representación de la Procuraduría Agraria, y las contraprestaciones por derechos individuales reconocidos deben entregarse directamente a sus titulares (Ley del Sector Hidrocarburos, arts. 133 y 134).
Un beneficio adicional radica en la intervención judicial o agraria para validar los acuerdos. El artículo 137 dispone que el convenio alcanzado debe presentarse ante juez de distrito o tribunal unitario agrario para su validación con carácter de cosa juzgada, previa verificación de formalidades y publicación de un extracto. Esto es relevante porque da seguridad jurídica al núcleo agrario y permite control de legalidad sobre el acuerdo. En síntesis, el beneficio que la ley establece para los núcleos agrarios es una combinación de negociación obligatoria, respaldo de la Procuraduría Agraria, compensación integral, publicidad contractual y validación jurisdiccional.
5. Derechos de los núcleos agrarios conforme a la Ley de Minería
La Ley de Minería vigente no otorga a las empresas una potestad ilimitada sobre territorios sociales; por el contrario, incorpora salvaguardas en favor de pueblos, comunidades y núcleos agrarios. En primer término, su artículo 10 permite que ejidos y comunidades agrarias, así como pueblos y comunidades indígenas y afromexicanas reconocidos por las constituciones y leyes locales, puedan ser titulares de concesiones mineras, salvo tratándose del litio y demás minerales estratégicos reservados al Estado. Esto significa que los núcleos agrarios no sólo pueden ser afectados por la minería, sino que jurídicamente también pueden participar como sujetos concesionarios cuando acrediten capacidad técnica, jurídica, económica y administrativa (Ley de Minería, art. 10).
En segundo término, la ley fortaleció el componente social y comunitario. El artículo 6 prevé límites materiales relevantes: se prohíbe el otorgamiento de concesiones en áreas naturales protegidas, zonas sin disponibilidad de agua o donde se ponga en riesgo a la población, y cuando existan pueblos o comunidades indígenas o afromexicanas involucradas, la concesión o asignación minera requiere consulta previa, libre, informada, culturalmente adecuada y de buena fe. El costo de esa consulta debe cubrirlo el solicitante. Además, quien obtenga el fallo favorable debe realizar estudio de impacto social y obtener las autorizaciones ambientales correspondientes (Ley de Minería, arts. 6 y 6 Bis).
Finalmente, el artículo 13 establece un derecho económico particularmente importante: cuando el terreno sujeto a concurso esté habitado u ocupado por un pueblo o comunidad indígena o afromexicana, la persona ganadora del concurso debe suscribir un convenio con la comunidad para obtener el permiso de uso del terreno y cubrir una contraprestación de al menos el cinco por ciento del resultado fiscal ajustado en los términos de la ley. Aunque la pregunta de la actividad alude genéricamente a “núcleos agrarios”, jurídicamente conviene precisar que ese beneficio porcentual está redactado para pueblos o comunidades indígenas o afromexicanas; no opera de manera automática para cualquier ejido no indígena. Por ello, una respuesta técnicamente correcta debe distinguir entre: a) el derecho de ejidos y comunidades a obtener concesiones; b) el derecho a consulta y evaluación de impacto cuando se trate de pueblos o comunidades indígenas o afromexicanas; y c) la contraprestación mínima del cinco por ciento en el supuesto expresamente previsto por la ley.
6. Contraprestaciones posibles conforme a la Ley del Sector Eléctrico
En materia eléctrica, el legislador adoptó una lógica similar a la del sector hidrocarburos: la utilidad pública del proyecto no elimina la necesidad de negociar con los titulares de la tierra. La Ley del Sector Eléctrico prevé que la contraprestación, los términos y las condiciones para el uso, goce o afectación de los terrenos necesarios para el servicio público de transmisión y para la construcción de ciertas centrales eléctricas deben ser negociados entre los propietarios o titulares de los bienes y las personas interesadas en realizar las actividades. La norma reconoce expresamente que dentro de esos titulares pueden existir derechos reales, ejidales o comunales (Ley del Sector Eléctrico, art. 90).
Las contraprestaciones que pueden recibir los sujetos agrarios son, principalmente, de dos clases. La primera consiste en el pago por afectaciones a bienes o derechos distintos de la tierra, cuyo cálculo debe realizarse conforme a la actividad habitual del predio al momento de la negociación. La segunda consiste en el pago por uso, goce o adquisición de los terrenos, bienes o derechos. La ley agrega que para ambas debe considerarse el valor comercial del bien al momento de negociar, y permite que el pago se cubra en efectivo o bajo cualquier otra modalidad permitida por la legislación aplicable. Además, debe existir contrato por escrito con lineamientos oficiales y sin cláusulas de confidencialidad sobre montos y condiciones. Cuando el terreno esté sujeto al régimen agrario, el ejido o comunidad puede solicitar asesoría y representación de la Procuraduría Agraria, y si se afectan derechos individualizados de ejidatarios o comuneros, la contraprestación debe entregarse directamente a éstos (Ley del Sector Eléctrico, arts. 91 y 92).
En términos prácticos, ello significa que ante un proyecto eléctrico en tierras sociales pueden pactarse arrendamiento, servidumbre voluntaria, ocupación superficial, ocupación temporal, compraventa, permuta u otra figura lícita; pero cualquiera que sea la modalidad, el sujeto agrario tiene derecho a recibir una contraprestación integral y no meramente simbólica. Por tanto, la ley no legitima una ocupación gratuita del territorio ejidal o comunal, sino una afectación jurídicamente condicionada, negociada, documentada y compensada.
Conclusión
Del análisis realizado se desprende que el derecho agrario mexicano sigue teniendo como columna vertebral la protección de la propiedad social. El artículo 27 constitucional no sólo reconoce la existencia de ejidos y comunidades, sino que les otorga personalidad jurídica, tutela sus tierras y somete su vida interna a órganos colectivos, especialmente la asamblea. La Ley Agraria refuerza ese diseño al regular la organización del ejido, la condición jurídica de ejidatarios y comuneros, la competencia asamblearia y la protección especial de las tierras comunales. En consecuencia, los núcleos agrarios son sujetos plenos del orden jurídico, no simples espacios geográficos disponibles para proyectos externos.
También quedó claro que el estudio agrario actual debe leerse a la luz de los derechos humanos y de los derechos de los pueblos indígenas. Los conflictos sobre tierra, agua, ambiente, consulta o explotación de recursos no son puramente patrimoniales; involucran dignidad, identidad, participación, acceso a la justicia y supervivencia cultural. El Convenio 169 de la OIT refuerza esta visión al exigir consulta previa, participación efectiva, respeto a las prioridades de desarrollo y protección de la relación especial que los pueblos indígenas y tribales guardan con sus tierras y territorios. Su aplicación no es optativa, sino obligatoria para el Estado mexicano.
Finalmente, las leyes sectoriales confirman que la presencia de hidrocarburos, minerales o infraestructura eléctrica en tierras sociales no extingue los derechos agrarios. Por el contrario, activa un conjunto de garantías: negociación obligatoria, asesoría de la Procuraduría Agraria, contratos escritos, compensaciones por uso y por afectaciones, consulta previa cuando corresponda, estudios de impacto y, en ciertos casos, participación en beneficios económicos. Por ello, la comprensión de la Ley Agraria hoy exige articular Constitución, tratados internacionales y legislación sectorial. Sólo así puede afirmarse, con rigor, que la propiedad social en México continúa jurídicamente protegida frente a las presiones del mercado, del extractivismo y de la intervención estatal.
Mtro. en D. Jorge L. Bernal Zaragoza
Mtro. en D. Fiscal & Administrativo, M. en D. Agrario, M. en D. Constitucional, Lic. en Derecho
Bibliografía
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